6部委第25號令
第一章 總 則
第一條 為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，提高公共服務質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法。
第二條 中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。
第三條 本辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。
第四條 基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，并遵循以下原則：
（一）發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術和管理優(yōu)勢，提高公共服務質(zhì)量效率；
（二）轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府與社會資本協(xié)商合作；
（三）保護社會資本合法權益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；（四）兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護公共利益。
第五條 基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；（四）國家規(guī)定的其他方式。
第六條 基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目（以下簡稱特許經(jīng)營項目）可以由政府或者其授權部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。
第七條 國務院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。縣級以上地方人民政府發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、價格、能源、金融監(jiān)管等有關部門。根據(jù)職責分工，負責有關特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。
第八條 縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制，負責統(tǒng)籌有關政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。
第二章特許經(jīng)營協(xié)議訂立
第九條 縣級以上人民政府有關行業(yè)主管部門或政府授權部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。特許經(jīng)營項目應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等，并且建設運營標準和監(jiān)管要求明確。項目提出部門應當保證特許經(jīng)營項目的完整性和連續(xù)性。
第十條 特許經(jīng)營項目實施方案應當包括以下內(nèi)容：（一）項目名稱；（二）項目實施機構；（三）項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務的標準等基本經(jīng)濟技術指標；（四）投資回報、價格及其測算；（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質(zhì)量效率的分析估算等；（六）特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限；（七）特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式；（八）政府承諾和保障；（九）特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；（十）應當明確的其他事項。
第十一條 項目提出部門可以委托具有相應能力和經(jīng)驗的第三方機構，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。
第十二條 特許經(jīng)營可行性評估應當主要包括以下內(nèi)容：（一）特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務的質(zhì)量效率，建設運營標準和監(jiān)管要求等；（二）相關領域市場發(fā)育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿；（三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。
第十三條 項目提出部門依托本級人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機制，會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關部門對特許經(jīng)營項目實施方案進行審查。經(jīng)審查認為實施方案可行的，各部門應當根據(jù)職責分別出具書面審查意見。項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。
第十四條 縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經(jīng)營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。
第十五條 實施機構根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營項目建設運營標準和監(jiān)管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經(jīng)營者。
第十六條 實施機構應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。
第十七條 實施機構應當公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。特許經(jīng)營者選擇應當符合內(nèi)外資準入等有關法律、行政法規(guī)6規(guī)定。依法選定的特許經(jīng)營者，應當向社會公示。
第十八條 實施機構應當與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應當主要包括以下內(nèi)容：（一）項目名稱、內(nèi)容；（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；（三）項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉(zhuǎn)讓等；（四）所提供產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準；（五）設施權屬，以及相應的維護和更新改造；（六）監(jiān)測評估；（七）投融資期限和方式；（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序；（九）履約擔保；（十）特許經(jīng)營期內(nèi)的風險分擔；（十一）政府承諾和保障；（十二）應急預案和臨時接管預案；（十三）特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；（十四）變更、提前終止及補償；（十五）違約責任；（十六）爭議解決方式；（十七）需要明確的其他事項。
第十九條 特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費等方式取得收益。向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關的其它開發(fā)經(jīng)營權益。
第二十條 特許經(jīng)營協(xié)議應當明確價格或收費的確定和調(diào)整機制。特許經(jīng)營項目價格或收費應當依據(jù)相關法律、行政法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定予以確定和調(diào)整。
第二十一條 政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。
第二十二條 特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事8項，不再作重復審查。實施機構應當協(xié)助特許經(jīng)營者辦理相關手續(xù)。
第二十三條 國家鼓勵金融機構為特許經(jīng)營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發(fā)性金融機構可以給予特許經(jīng)營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。探索利用特許經(jīng)營項目預期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。
第二十四條 國家鼓勵通過設立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金。鼓勵特許經(jīng)營項目公司進行結(jié)構化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。國家鼓勵特許經(jīng)營項目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。
第二十五條 縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關特許經(jīng)營項目建設運營。
第三章 特許經(jīng)營協(xié)議履行
第二十六條 特許經(jīng)營協(xié)議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，實施機構和特許經(jīng)營者任何一方不履行特許經(jīng)營協(xié)議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失。
第二十七條 依法保護特許經(jīng)營者合法權益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規(guī)和本辦法規(guī)定，干涉特許經(jīng)營者合法經(jīng)營活動。
第二十八條 特許經(jīng)營者應當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，執(zhí)行有關特許經(jīng)營項目投融資安排，確保相應資金或資金來源落實。
第二十九條 特許經(jīng)營項目涉及新建或改擴建有關基礎設施和公用事業(yè)的，應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設條件和建設標準。
第三十條 特許經(jīng)營者應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范和特許經(jīng)營協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務。
第三十一條 特許經(jīng)營者應當按照技術規(guī)范，定期對特許經(jīng)營項目設施進行檢修和保養(yǎng)，保證設施運轉(zhuǎn)正常及經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī)定進行移交。
第三十二條 特許經(jīng)營者對涉及國家安全的事項負有保密義務，并應當建立和落實相應保密管理制度。實施機構、有關部門及其工作人員對在特許經(jīng)營活動和監(jiān)督管理工作中知悉的特許經(jīng)營者商業(yè)秘密負有保密義務。
第三十三條 實施機構和特許經(jīng)營者應當對特許經(jīng)營項目建設、運營、維修、保養(yǎng)過程中有關資料，按照有關規(guī)定進行歸檔保存。
第三十四條 實施機構應當按照特許經(jīng)營協(xié)議嚴格履行有關義務，為特許經(jīng)營者建設運營特許經(jīng)營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負責人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。
第三十五條 需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應當嚴格按照預算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。
第三十六條 因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務的，應當給予特許經(jīng)營者相應補償。
第四章 特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止
第三十七條 在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當事人應當在協(xié)商一致基礎上簽訂補充協(xié)議。如協(xié)議可能對特許經(jīng)營項目的存續(xù)債務產(chǎn)生重大影響的，應當事先征求債權人同意。特許經(jīng)營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關信息披露。特許經(jīng)營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關規(guī)定經(jīng)充分評估論證，協(xié)商一致并報批準后，可以延長。
第三十八條 在特許經(jīng)營期限內(nèi)，因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應當收回特許經(jīng)營項目，并根據(jù)實際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應補償。
第三十九條 特許經(jīng)營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當事人應當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，以及有關法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續(xù)。
第四十條 特許經(jīng)營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎設施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式的，實施機構應當根據(jù)本辦法規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者。因特許經(jīng)營期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營者的，在同等條件下，原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營。新的特許經(jīng)營者選定之前，實施機構和原特許經(jīng)營者應當制定預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務的持續(xù)穩(wěn)定提供。
第五章 監(jiān)督管理和公共利益保障
第四十一條 縣級以上人民政府有關部門應當根據(jù)各自職責，對特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標準、產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，以及其他有關監(jiān)管要求進行監(jiān)督管理，并依法加強成本監(jiān)督審查?？h級以上審計機關應當依法對特許經(jīng)營活動進行審計。
第四十二條 縣級以上人民政府及其有關部門應當根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院決定保留的行政審批項目對特許經(jīng)營進行監(jiān)督管理，不得以實施特許經(jīng)營為名違法增設行政審批項目或?qū)徟h(huán)節(jié)。
第四十三條 實施機構應當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項目建設運營情況進行監(jiān)測分析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財政補貼進行調(diào)整的機制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務的質(zhì)量和效率。實施機構應當將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容。
第四十四條 社會公眾有權對特許經(jīng)營活動進行監(jiān)督，向有關監(jiān)管部門投訴，或者向?qū)嵤C構和特許經(jīng)營者提出意見建議。
第四十五條 縣級以上人民政府應當將特許經(jīng)營有關政策措施、特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制組成以及職責等信息向社會公開。實施機構和特許經(jīng)營者應當將特許經(jīng)營項目實施方案、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議及其變更或終止、項目建設運營、所提供公共服務標準、監(jiān)測分析和績效評價、經(jīng)過審計的上年度財務報表等有關信息按規(guī)定向社會公開。特許經(jīng)營者應當公開有關會計數(shù)據(jù)、財務核算和其他有關財務指標，并依法接受年度財務審計。
第四十六條 特許經(jīng)營者應當對特許經(jīng)營協(xié)議約定服務區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務，不得對新增用戶實行差別待遇。
第四十七條 實施機構和特許經(jīng)營者應當制定突發(fā)事件應急預案，按規(guī)定報有關部門。突發(fā)事件發(fā)生后，及時啟動應急預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務的正常提供。
第四十八條 特許經(jīng)營者因不可抗力等原因確實無法繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議的，實施機構應當采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務。
第六章 爭議解決
第四十九條 實施機構和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的，應當協(xié)商解決。協(xié)商達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議并遵照執(zhí)行。
第五十條 實施機構和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議中的專業(yè)技術問題發(fā)生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構進行調(diào)解。調(diào)解達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議并遵照執(zhí)行。
第五十一條 特許經(jīng)營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
第五十二條 特許經(jīng)營協(xié)議存續(xù)期間發(fā)生爭議，當事各方在爭議解決過程中，應當繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議義務，保證公共產(chǎn)品或公共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。
第七章 法律責任
第五十三條 特許經(jīng)營者違反法律、行政法規(guī)和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，有關部門應當責令限期改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節(jié)嚴重的，可以終止特許經(jīng)營協(xié)議；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十四條 以欺騙、賄賂等不正當手段取得特許經(jīng)營項目的，應當依法收回特許經(jīng)營項目，向社會公開。
第五十五條 實施機構、有關行政主管部門及其工作人員不履行法定職責、干預特許經(jīng)營者正常經(jīng)營活動、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十六條 縣級以上人民政府有關部門應當對特許經(jīng)營者及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，并會同有關部門實施聯(lián)合懲戒。
第八章 附則
第五十七條 基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營涉及國家安全審查的，按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。
第五十八條 法律、行政法規(guī)對基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營另有規(guī)定的，從其規(guī)定。本辦法實施之前依法已經(jīng)訂立特許經(jīng)營協(xié)議的，按照協(xié)議約定執(zhí)行。
第五十九條 本辦法由國務院發(fā)展改革部門會同有關部門負責解釋。
第六十條 本辦法自2015年6月1日起施行。